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基于海綿城市建設背景下的規劃管理思考

晏平   廣州市常邦旅游規劃設計有限公司   廣東廣州  510000

摘要:海綿城市作為雨洪資源管理的重要手段,為解決城市水問題提供了新的途徑。海綿城市規劃作為國家強制要求編制的指導海綿城市建設的規劃,由于缺乏系統的政策與法規,呈現規劃編制內容層次不齊、實施難度大、管理工作脫節的情況。因此,對于海綿城市規劃法定化的路徑以及與現行規劃管理體系的結合的探索意義重大。通過對海綿城市建設及政策的梳理,分析海綿城市規劃管理層面存在的問題,并提出解決建議與策略。

關鍵詞:海綿城市;  規劃管理;  法定化

1.     海綿城市的概念和內涵

《海綿城市建設技術指南》中提出,海綿城市是指城市像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”加以利用。

廣義的海綿城市是以城市水系統為主要切入點,通過人工和自然的結合、生態措施與工程措施的結合、地上與地下的結合,并輔以相應的管理措施,恢復城市“海綿體”,全面改善人居環境的城市發展方式。狹義的海綿城市以低影響開發為技術核心,以城市雨水徑流管控為目標,實現城市

隨著海綿城市建設的持續推進,全國普遍采用廣義的海綿城市建設方法,強調以雨水綜合管控為出發點的城市建設理念,統籌解決水安全、水資源、水環境、水生態等水系統問題,是“城市修補、生態修復”城市雙修的主要內容,著重改善自然與人居環境,有效提高新型城鎮化質量。




海綿城市內容示意圖

2.     海綿城市建設概述

2.1   海綿城市的建設實踐

我國海綿城市建設“時間表”已經明確且“只能往前,不可能往后”,全國各地正如火如荼的開展海綿城市規劃的編制,積極推進海綿城市建設。201412月,財政部、住房城鄉建設部、水利部聯合啟動海綿城市建設試點工作,中央財政給予專項資金補助,同時也設定了嚴格的績效考核機制。2015 120日,財政部等三部門發布了組織申報2015年海綿城市建設試點城市的通知,評選出武漢、遷安、白城、廈門、鎮江等 16 個海綿城市獲得首批建設試點資格。作為首批試點城市,共獲得了中央財政超過 200 億元的資金支持,同時,每個試點城市簽訂了績效目標任務,承諾在 3 年內建成并運行不少于 15平方公里的海綿城市示范區。2016 3月,三部門又聯合下發文件,啟動2016地下綜合管廊和海綿城市建設試點城市申報工作。此次共有17個城市參加海綿城市試點競爭性評審,最終有14個城市入圍第二批海綿城市建設試點名單。目前,第二批海綿城市已完成中期考核。

第一批、第二批海綿城市地區分布圖

2.2   海綿城市相關政策法規

截止目前,至少有16個省份陸續制定出臺推進海綿城市建設實施意見,成都、武漢等多個城市分別計劃13年內投資超50億元推進海綿城市建設。國家出臺了一系列政策推進海綿城市建設,這些政策在建設理念、資金、試點選擇、技術指導等方面對海綿城市建設起到支持和促進發展的作用。然而,實施先進的理念和技術必須有強有力的法律法規作為保障,只有通過法律的強制推行并配合相應的政策引導,才能有效推行我國海綿城市的發展。

海綿城市相關政策法規一覽表

頒布時間

發布機構

政策內容

2002.  10. 1

全國人大

中華人民共和國水法( 主席令 9 屆第 74 號)

2004.  7. 7

建設部、發改委

關于全面開展創建節水型城市活動的通知( 建城[2004]115 號)

2006.  6. 1

建設部

綠色建筑評價標準( GB/T50378  2006)

2007.  4. 1

建設部

建筑與小區雨水利用工程技術規范( GB  50400. 2006)

2012.  1. 12

國務院

關于實行最嚴格水資源管理制度的意見( 國發[2012]3 號)

2012.  4. 12

住房和城鄉建設部、發改委

關于印發國家節水型城市申報與考核辦法》和《國家節水型城市考核標準的通知( 建城

[2012]57 號)

2013.  3. 25

國務院辦公廳

關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知(  國辦發[2013]23 號)

2013.  6. 18

住房和城鄉建設部

關于印發城市排水( 雨水) 防澇綜合規劃編制大綱的通知( 建城[2013]98 號)

2013.  9. 6

國務院

關于加強城市基礎設施建設的意見( 國發[2013]36 號)

2014.  1. 1

國務院

城鎮排水與污水處理條例

2014.  8. 8

住房和城鄉建設部、發改委

關于進一步加強城市節水工作的通知( 建城[2014]114 號)

2014.  10. 22

住房和城鄉建設部

關于印發海綿城市建設技術指南———低影響開發雨水系統構建( 試行) 的通知( 建城函

[2014]275 號)

2014.  12. 31

財政部、住房和城鄉建設部、水利部

關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知( 財建[2014]838 號)

2015.  1. 20

財政部、住房和城鄉建設部、水利部

關于組織申報 2015 年海綿城市建設試點城市的通知( 財辦建[2015]4 號)

2015.  7. 10

住房和城鄉建設部

關于印發海綿城市建設績效評價與考核辦法(  試行) 的通知( 建辦城函[2015]635 號)

2015.  10. 11

國務院

關于推進海綿城市建設的指導意見( 國辦發[2015]75 號)

2015.  10. 16

財政部、住房和城鄉建設部、水利部

關于定期上報中央財政支持海綿城市建設試點工作進展情況的通知( 財辦建[2015]86 號)

2016.  2. 25

財政部、住房和城鄉建設部、水利部

關于開展 2016 年中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知(  財辦建[2016]25 號)

2016.  1. 22

住房和城鄉建設部

關于印發海綿城市建設國家建筑標準設計體系的通知

2016.  3. 11

住房和城鄉建設部

關于印發海綿城市專項規劃編制暫行規定的通知( 建規[2016]50 號)

2016.  3. 24

財政部、住房和城鄉建設部

關于印發城市管網專項資金績效評價暫行辦法的通知( 財建[2016]52 號)

3.     海綿城市規劃管理面臨的問題

《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見(國辦發〔201575號)》中明確提出海綿城市建設應加強規劃引領,包括三個方面,科學編制規劃、嚴格執行規劃、完善標準規范等。海綿城市規劃是海綿城市建設的指引,也是規劃管理部門開展城市管理的依據。海綿城市規劃作為一個新的規劃內容,在規劃管理層面存在以下三個問題:

3.1   海綿城市規劃不屬于現行法定規劃體系,難以定性, 實施性難度大

財政部、住房城鄉建設部和水利部聯合發文啟動了海綿城市試點工作,住房城鄉建設部起草并發布了海綿城市建設技術指南,并進一步推出了海綿城市專項規劃編制辦法,海綿城市規劃是為了指導海綿城市建設開展的規劃,具有極強的目標導向性,不屬于現行的法定規劃體系,但又涉及法定規劃的部分內容,是一個比較綜合的、專業多樣的專項規劃。海綿城市規劃的編制主要依據《關于印發海綿城市專項規劃編制暫行規定的通知( 建規[2016]50 號)》,其中對編制內容進行規定,在總體層面上能確定海綿城市建設的指標,但由于缺乏法定化的依據,實施時困難重重。

3.2   海綿城市規劃是多系統工程,難以定量,多規協調難度大

城市涉及雨水的問題大部分由水利和市政兩個部門分管,但還包城市環保、水務、園林等。海綿城市主要解決雨洪問題,因此涉及多部門及多個專業,但由于各專業間研究方向的側重點不同,編制的規劃側重點也不同,如給排水專業負責前期研究、總體目標和指標的確定及分解;規劃專業負責協調與其他專業的關系和建設管控;道路、園林等專業負責各指標的落實與詳細設計等,多規協調難度大。編制海綿城市專項規劃還需要進一步分工合作,經過全方位的論證與協調,低影響開發雨水系統、傳統雨水管渠系統和超標雨水排放系統的內容才能被真正納入到各層級規劃、設計與實施等環節中,從而實現控制目標。

3.3   海綿城市考核指標類型多,驗收管理難度大

驗收考核是海綿城市建設工作的重要環節,城市規劃、建設等相關部門在進行具體設計時應在施工圖設計審查、建設項目施工、監理、竣工驗收備案等管理環節加強審查,國土部門則應在用地規劃符合性、控制指標符合性等方面做好審批,加強用地審批和監管,確保海綿城市建設相關目標與指標的落實。低影響開發設施多為生態型設施,受施工等因素的影響,對徑流體積、徑流污染等目標的控制能力存在著不確定性和隨機性,單純依靠施工圖紙中的規模進行工程考量,未必能夠真正驗證預期的控制效果。同時國家頒發《海綿城市建設績效評價與考核辦法(試行)》(建辦城函[2015635號),考核指標從水生態、水環境、水資源、水安全四方面給出了基本指標體系,其主要由年徑流總量控制率、水環境質量、城市面源污染控制、污水再生利用率、雨水資源回用率等構成。海綿城市指標類型多樣,大部分不能直接通過現場審查判斷,有些指標需要長時間的運行方能見效,部分城市很難在近期完全實現高標準的考核目標,因此海綿城市的驗收管理難度大。

4.     推進我國海綿城市規劃管理的策略與建議

4.1   明確海綿城市規劃層次和內容,融入現行法定規劃體系

海綿城市作為專項規劃不屬于現行的法定規劃體系,是針對海綿城市水環境的研究,但在貫徹海綿城市理念時又需要很強的操作性,保證海綿城市建設的有效開展。因此需將海綿規劃與現行規劃充分融合,將海綿城市建設要求法定化,指導海綿城市實施。

海綿城市規劃法定化路徑示意圖

海綿城市關注的重點由最初的低影響開發技術的應用為主,到引入灰色基礎設施的管渠系統,作為海綿城市的解決方案。但由于海綿城市涉及的部分多,面臨復雜的協調工作,很難按照現有的規劃體系開展海綿城市建設。應對“多部分,多領域,難執行”的特點,提出“海綿城市規劃的3.0版本”,將“多規協同”作為主線,把總規、控規等法定規劃的管控體系以及管控要素與海綿城市建設的管控目標與指標進行有機結合,保證海綿城市理念在法定規劃體系中有效控制和落實,保證海綿城市建設管控的持續性。海綿城市涉及“多規融合”問題,在專項規劃基礎上,可借助現代先進的 BIM 技術,來銜接各部門規劃、分區規劃及銜接控制性詳細規劃來具體實現。


海綿城市規劃發展脈絡圖



海綿城市規劃與法定規劃結合內容示意圖

4.2   形成與各階段規劃指標匹配的控制指標體系,納入用地建設條件

建立與各階段規劃(總體規劃與詳細規劃)匹配的指標體系。在總體規劃層面,落實海綿城市總體規劃目標,并結合規劃區的實際情況合理分解,形成適應自身的指標體系。同時與控規充分結合,轉譯成控規的控制要點,融入控規的管控體系,實現對海綿建設項目的建設指引。通過規劃工作方式的轉變帶來規劃管控上的創新,最終應實現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”,提高海綿城市建設的整體性與可操作性。

同時為保證海綿城市在實施階段的連續性,將年徑流總量控制率、徑流污染控制率、下凹綠地率、屋頂綠化率等指標作為城市規劃許可的管控條件,納入到規劃國土行政主管部門的建設項目規劃審批程序,引導和鼓勵建設項目與主體工程同時規劃、同時設計、同時施工、同時使用海綿設施。







海綿城市建設與控規銜接框架圖




海綿城市規劃與規劃管理結合流程圖

4.3   構建海綿城市數據中心,接入智慧城市管控平臺

海綿城市建設管理過程中,要注重現代信息技術的利用和實施,要與國家正開展的智慧城市建設工作結合起來,努力建設智慧化海綿城市,實現實時監控數據統籌管理、協調和解決海綿城市建設中遇到的各項問題。智慧化的海綿城市建設,是結合了大數據、物聯網、云計算等等信息技術手段,使數據可視化,管理數據化。未來,海綿城市可利用智慧城市的技術手段實現,如結合管網 GIS、供水調度管理、管網水力模型等系統,建立供水調度監測體系,構建智能供水調度管理信息平臺; 為了防汛排水決策、方案和搶險行動更為快捷和準確,建立多平臺的信息聯網和積水監測系統。同時,智慧海綿城市可以推行建立數字化、精細化管理平臺,通過物聯網智能傳感系統,主動發現問題,實現實時監測,使城市更加迅速地、智慧地、彈性地應對水問題。智慧海綿城市建設應建立“信息的監測收集→信息的傳輸→準確地指揮→迅速地執行→對結果進行反饋修正”的信息循環利用模式,只有這樣才能使海綿城市高效、安全、智慧地運行。

5.     小結

逢大雨必澇,現已成為眾多城市的通病,嚴重時直接影響居民生命與財產安全。海綿城市作為城市建設的新理念,是生態文明踐行的重要抓手,也為內澇整治等城市水問題提供了系統性的解決方案,因此有效的規劃管理工作是海綿城市規劃開展和建設實施的重要保障。通過探索海綿城市規劃與法定規劃的融合及控制指標的法定化,實現海綿規劃管理的制度化,為智慧城市建設提供支撐。

參考文獻:

[1]       《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》 (國辦發〔2015〕75 號)

[2]       《海綿城市建設指南——低影響開發雨水系統構建》(試行). 北京:中國建筑工業出版社,2015.

[3]       李俊奇,任艷芝,聶愛華,李小寧,宮永偉. 《海綿城市:跨界規劃的思考》. 規劃師論壇,2015.

[4]       田奎.《淺論海綿城市建設背景下的國土管理》. 城鄉建設與發展,2016.

[5]       宋芳曉,張海榮.《我國海綿城市建設管理的問題和策略探析》. 城市發展研究,2016.


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